文(wén)章摘要

【目的】數據作(zuò)為(wèi)新(xīn)的生産(chǎn)要素成為(wèi)全球經濟高速發展的新(xīn)引擎、新(xīn)動能(néng)，數據跨境治理(lǐ)直接影響國(guó)家經濟、社會、貿易等方面的發展，美國(guó)作(zuò)為(wèi)數據跨境治理(lǐ)的先行者和優勢國(guó)，研究美國(guó)治理(lǐ)的本質(zhì)策略，通過數據對比分(fēn)析我國(guó)與美國(guó)之間的差距，對進一步優化、完善我國(guó)數據跨境治理(lǐ)具(jù)有(yǒu)良好的助力作(zuò)用(yòng)。

【方法】本文(wén)對中(zhōng)美兩國(guó)在數據産(chǎn)存量、數字貿易、國(guó)際互聯網流動等方面數據進行整理(lǐ)和比較，更加直觀地判斷中(zhōng)美兩國(guó)的數據跨境需求現狀，研究分(fēn)析我國(guó)在數據跨境治理(lǐ)中(zhōng)存在的潛在不足。

【結果】總體(tǐ)上美國(guó)對數據跨境流動具(jù)有(yǒu)較強的需求和控制，相比下我國(guó)數據跨境需求位居世界前列，數據跨境治理(lǐ)措施做到安(ān)全與發展統籌兼顧，但還需考慮與數據跨境需求的充分(fēn)銜接，提升對數據流向的控制力。

【結論】建議考慮促進數據流動的“軟”策略與規範管理(lǐ)數據流動的“硬”策略相結合的方式，構建數據跨境治理(lǐ)長(cháng)期方案，逐步成為(wèi)數據跨境流動國(guó)際樞紐。

文(wén)章引言

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當前，我國(guó)數據跨境治理(lǐ)以統籌安(ān)全和發展為(wèi)原則，但我國(guó)數據治理(lǐ)模式更加聚焦數據本身，與外商(shāng)投資、對外貿易、互聯網發展等方面的協調、銜接還不夠充分(fēn)。美國(guó)作(zuò)為(wèi)世界強國(guó)，早已把我國(guó)視作(zuò)競争對手^[4]，對比分(fēn)析中(zhōng)美兩國(guó)數據跨境需求，對我國(guó)優化、完善數據跨境治理(lǐ)具(jù)有(yǒu)較好的幫助作(zuò)用(yòng)。

與單純比較我國(guó)與美國(guó)數據跨境治理(lǐ)政策的視角不同，本文(wén)通過探究美國(guó)數據跨境治理(lǐ)策略本質(zhì)，從數據産(chǎn)存量、數字貿易、國(guó)際互聯網數據流動等多(duō)個方面的直觀數據映射出中(zhōng)美兩國(guó)的數據跨境需求，真正意義上掌握我國(guó)與美國(guó)之間的實際差距，深入分(fēn)析我國(guó)數據跨境治理(lǐ)的潛在不足，結合我國(guó)現有(yǒu)數據跨境制度體(tǐ)系，研究提出我國(guó)數據跨境治理(lǐ)的應對建議。

文(wén)章介紹

中(zhōng)美兩國(guó)數據跨境治理(lǐ)措施

美國(guó)數據跨境治理(lǐ)措施。美國(guó)在互聯網發展方面明顯領先于其他(tā)國(guó)家，因此在數據流動方面也存在優勢，同樣也是數據流入的受益國(guó)。美國(guó)數據跨境治理(lǐ)是采用(yòng)“組合拳”方式，以主張全球數據自由流動的名(míng)義，實現了數據本地化的管理(lǐ)閉環，“組合拳”包含三種策略：多(duō)種舉措消除其他(tā)國(guó)家數據流動壁壘，保證數據順利流入美國(guó)，對存儲美國(guó)的數據進行監管、監控，限制數據流出美國(guó)。

中(zhōng)國(guó)數據跨境治理(lǐ)措施。我國(guó)數據跨境治理(lǐ)以統籌安(ān)全與發展為(wèi)原則，以數據安(ān)全和個人信息權益保護為(wèi)目的。現階段，我國(guó)數據跨境治理(lǐ)措施可(kě)以分(fēn)為(wèi)三類，分(fēn)别為(wèi)：數據出境的規制性措施、促進數據流動措施、需要數據本地化管理(lǐ)的特别措施。

中(zhōng)美兩國(guó)數據跨境傳輸需求情況

數據産(chǎn)存規模比較。我國(guó)數字經濟規模體(tǐ)量大，具(jù)有(yǒu)良好的數據産(chǎn)生和利用(yòng)基礎，數據産(chǎn)生量、存儲量均位居世界前列。但相比于美國(guó)，我國(guó)數字經濟增加值規模僅相當于美國(guó)的43.6%，我國(guó)數字經濟占GDP比重也大幅度小(xiǎo)于美國(guó)的67.66%，我國(guó)數據産(chǎn)量約占美國(guó)的41.25%，明顯少于美國(guó)。

數字貿易規模映射的數據跨境需求。通過對兩國(guó)進出口數據的比較，可(kě)以推斷出美國(guó)進出口規模約為(wèi)我國(guó)的2.81倍，美國(guó)進出口貿易産(chǎn)生的數據跨境流動是全球化的流動，我國(guó)進出口貿易産(chǎn)生的數據跨境流動更多(duō)在亞洲地區(qū)，同時美國(guó)可(kě)數字化服務(wù)貿易量遠(yuǎn)大于中(zhōng)國(guó)，這也側面反映出美國(guó)的全球化數字服務(wù)能(néng)力和全球數據的流動控制能(néng)力。

國(guó)際互聯網流量跨境流動對比。根據國(guó)際帶寬使用(yòng)量和流向情況推斷，亞洲數據流動量在上升，但美國(guó)仍為(wèi)全球數據流動的中(zhōng)心，且亞洲數據流動更多(duō)偏向于亞洲内部。此外，大型互聯網平台是用(yòng)戶數據的承載場和存儲地，2022年全球應用(yòng)下載量排名(míng)前十的情況（表2），有(yǒu)4款應用(yòng)直接被美國(guó)控制，另有(yǒu)2款中(zhōng)國(guó)企業研發的應用(yòng)在美國(guó)運營，充分(fēn)體(tǐ)現美國(guó)大型互聯網平台對全球用(yòng)戶數據的控制具(jù)有(yǒu)絕對壟斷的地位。

外商(shāng)投資帶來的潛在數據流動需求。根據商(shāng)務(wù)部發布的數據^[20]，2022年，按企業數統計，香港、澳門、韓國(guó)、美國(guó)對我國(guó)投資居前列，其中(zhōng)香港投資的企業數最多(duō)共投資15,814家企業，實際投資金額1,372.4億元。按投資金額統計，香港、新(xīn)加坡、英屬維爾京群島、韓國(guó)、日本為(wèi)前5國(guó)家。美國(guó)ODI 3,730億美元，FDI 2,850.6億美元，均為(wèi)全球第一；中(zhōng)國(guó)ODI 1,465億美元，位列全球第三，FDI 1,891.3億美元，位列全球第二。

上述數據可(kě)以看出：首先，我國(guó)外商(shāng)投資的企業數和金額都低于美國(guó)；其次，我國(guó)外商(shāng)投資來源地主要集中(zhōng)在亞洲國(guó)家，反映出我國(guó)的數據流動地區(qū)更加偏向于亞洲國(guó)家或地區(qū)；最後，我國(guó)FDI大幅度于ODI體(tǐ)現出外資對我國(guó)的影響大于我國(guó)對其他(tā)國(guó)家的投資影響，可(kě)以延伸出我國(guó)商(shāng)貿數據、企業管理(lǐ)數據的出境情況多(duō)于入境情況。

我國(guó)數據跨境流動的潛在不足

在加快數字中(zhōng)國(guó)的時代背景下，我國(guó)數據産(chǎn)生量、存儲量與日俱增，數字經濟蓬勃發展，數據産(chǎn)存量高、數據跨境流動需求量較大。但要清醒地認識到我國(guó)對數據的全球性的彙聚、利用(yòng)、存儲的能(néng)力相比于美國(guó)還存在一定差距。

我國(guó)數據跨境流動需求有(yǒu)待進一步挖掘。在網絡強國(guó)、數字中(zhōng)國(guó)戰略背景下，我國(guó)數據跨境需求總體(tǐ)量位居世界前列。但美國(guó)在數據産(chǎn)存量、外商(shāng)投資、數字貿易、網絡流動、互聯網平台等多(duō)個方面的統計值均為(wèi)我國(guó)的數倍，全球範圍内美國(guó)在數據跨境流動需求上處于“一超多(duō)強”的地位，美國(guó)數據跨境流動需求的絕對領先地位難以撼動，我國(guó)短時間内難以追趕。數據跨境流動對經濟、貿易、投資等的發展具(jù)有(yǒu)較好的促進作(zuò)用(yòng)，我國(guó)應在當前數據跨境流動良好勢頭的基礎上進一步挖掘我國(guó)數據跨境流動需求。

我國(guó)數據流動傾向于亞洲地區(qū)。根據上述數據可(kě)知，美國(guó)全球性數據流動的優勢明顯。美國(guó)極早的謀劃、布局，通過多(duō)邊協議、貿易協定等打通了與歐盟、英國(guó)、日本、韓國(guó)、墨西哥(gē)等地區(qū)的數據流動壁壘，通過美國(guó)企業在全球性商(shāng)貿的優勢，實現了數據的全球性流動。數據跨境的自由流動造成全球數據以美國(guó)為(wèi)中(zhōng)心彙聚的事實^[24]。相比之下，我國(guó)在香港、澳門、日本等亞洲地區(qū)的數據跨境流動較活躍，而對世界其他(tā)地區(qū)的數據流動的活躍度相對較弱。

數據跨境需求與治理(lǐ)需更加充分(fēn)的銜接。我國(guó)數據跨境需求位居世界前列，個人信息的潛在出境量較大，數據跨境治理(lǐ)既要考慮數據跨境傳輸需求，也要兼顧數據安(ān)全和個人信息保護，兩者的平衡與統籌發展和安(ān)全的原則相契合。數據跨境流動限制對數字貿易出口技(jì )術帶來一定負向影響^[25]。《促進和規範數據跨境流動規定》開辟我數據跨境治理(lǐ)的新(xīn)紀元，數據跨境流動的促進策略，對構建良好的外商(shāng)環境和我國(guó)企業對外開展貿易、投資活動可(kě)能(néng)會帶來積極的影響。但相比于美國(guó)的“數據自由流動”戰略，我國(guó)數據流動的策略和方案系統化、體(tǐ)系化的程度還不夠，多(duō)種場合提到的自貿區(qū)負面清單、一般數據清單、數據分(fēn)類分(fēn)級保護等有(yǒu)待進一步研究落地。

我國(guó)對數據流向的控制力還需提升。一方面，美國(guó)通過立法、執法、國(guó)際貿易協定等方面實現了數據的“顯性”控制；另一方面，借助谷歌、Meta、推特、微軟等大型互聯網平台優勢以及跨國(guó)公(gōng)司投資商(shāng)貿優勢，實現了對個人數據和商(shāng)業數據的“隐性”控制；此外，美國(guó)對數據流出的嚴格管理(lǐ)的限制性措施，促使數據一定程度實現美國(guó)本利化^[26-28]。此三方面相互促進、相輔相成，形成了美國(guó)對數據國(guó)際流向的控制主導實際。現階段，我國(guó)數據跨境治理(lǐ)相對集中(zhōng)在數據本身，與跨國(guó)商(shāng)貿、外商(shāng)投資、數字經濟與互聯網發展等方面的協調聯動還不成熟，尚未形成長(cháng)期性、系統化的數據跨境流動和數據本地化治理(lǐ)方案。同時，我國(guó)互聯網技(jì )術發展相對落後于美國(guó)，大型互聯網平台用(yòng)戶主要集中(zhōng)在境内，缺乏全球性拓展，不能(néng)觸動美國(guó)對互聯網的控制地位。

對我國(guó)數據跨境治理(lǐ)的對策建議

我國(guó)數據跨境流動的“統籌安(ān)全與發展”原則是數據安(ān)全與國(guó)際經貿合作(zuò)的統一兼顧，一方面數據要素是推動國(guó)家經濟、科(kē)技(jì )、貿易發展的戰略性資源，需要予以保護和關注，另一方面數據有(yǒu)别于其他(tā)要素，數據的共享、使用(yòng)、流通有(yǒu)利于數據價值的發揮^[29]，同時數據的國(guó)際流動是國(guó)際經貿交流與合作(zuò)的重要組成。發展與安(ān)全如“一體(tǐ)兩翼”“驅動雙輪”，數據跨境流動需要發展和安(ān)全良性互動、動态平衡。結合數據跨境流動的需求，以及我國(guó)數據跨境治理(lǐ)實際，研究建議考慮促進數據流入的促進（“軟”）策略與防範數據非法流出的強制（“硬”）策略相結合的方式，兼顧做好發展與安(ān)全，以發展促安(ān)全,以安(ān)全保發展，通過構建暢通的數據跨境流動基礎環境，建設世界跨境數據流動樞紐，探索自主的數據跨境流動白名(míng)單機制，促進數據流動；同時進一步築牢數據保護屏障防範數據的非法流出，保障數據安(ān)全，以此構建數據跨境治理(lǐ)長(cháng)期方案，逐步實現世界數據流動的多(duō)極化發展。

構建暢通的數據跨境流動基礎環境。數據的流動既需要國(guó)内循環，也需要國(guó)際循環。建議培育數據跨境流動的國(guó)内國(guó)際的基礎環境，以促進數據流入為(wèi)目标，暢通數據跨境流動的環節路徑。一是鼓勵我國(guó)企業投資出境、貿易出境，可(kě)以通過加入CPTPP、DEPA等全球性貿易組織加強我國(guó)在國(guó)際商(shāng)貿的話語權，為(wèi)我國(guó)企業“走出去”提供良好的國(guó)際環境。建立貿易、投資出口的便捷途徑，加強面向歐美地區(qū)的投資、貿易，通過鼓勵企業貿易出口、投資出口，不斷鼓勵中(zhōng)資背景的跨國(guó)企業數據、跨國(guó)貿易數據流入我國(guó)。二是支持我國(guó)大型互聯網平台拓展國(guó)際市場。一方面，繼續支持現有(yǒu)大型互聯網平台，提供探索國(guó)際市場有(yǒu)利條件；另一方面，鼓勵技(jì )術創新(xīn)、應用(yòng)創新(xīn)，拓展新(xīn)賽道，讓更多(duō)的“TikTok”從中(zhōng)國(guó)走向世界。三是進一步健全數據要素基礎制度，包括資源管理(lǐ)、數據确權、數據交易等内容^[29]，進一步通過制度确立與治理(lǐ)解釋明确數據流動中(zhōng)存在的不清晰、不确定的細節細則，提高數據處理(lǐ)者安(ān)全保護意識的同時消除數據流動中(zhōng)存在的合規顧慮，推動數據流通共享。四是積極引導中(zhōng)資跨國(guó)企業、大型互聯網平台在境内建設全球性數據中(zhōng)心，提供企業的全球性數據服務(wù)，不斷将我國(guó)培育成企業數據、貿易數據的全球存儲和計算中(zhōng)心。

建設世界數據跨境流動樞紐基礎設施。一是繼續加強數據存儲、數據流動的基礎設施建設，不斷提升我國(guó)數據存力、算力以及雲服務(wù)能(néng)力，降低數據存算成本，增強我國(guó)在數據存算的國(guó)際競争力。二是持續擴大互聯網國(guó)際帶寬，加強跨境海纜、路纜的規劃使用(yòng)，提速降費，建設良好的數據跨境網絡環境，為(wèi)企業數據跨境傳輸提供高速網絡通道。三是為(wèi)在我國(guó)建立數據中(zhōng)心進行數據存儲、備份的跨國(guó)企業提供便利，在電(diàn)費、土地、用(yòng)人、稅收等方面研究一攬子優惠政策，給予企業大力支持，考慮對願意将數據在我國(guó)境内存儲、備份的企業給予“白名(míng)單”認定或者提供綠色通道，豁免履行我國(guó)數據出境安(ān)全管理(lǐ)的申報程序，鼓勵企業通過我國(guó)基礎設施進行數據跨境傳輸。四是推進數據跨境流動中(zhōng)涉及的隐私保護、數據脫敏、數據高效共享、數據加密傳輸等技(jì )術的研發和創新(xīn)，探索數據跨境服務(wù)平台建設，打造數據跨境流動樞紐技(jì )術底座，為(wèi)企業數據跨境流動提供“一站式”的技(jì )術處理(lǐ)便捷方案。

探索數據跨境流動“白名(míng)單”方案。“白名(míng)單”機制對數據跨境流動具(jù)有(yǒu)極好的促進作(zuò)用(yòng)，美國(guó)、歐盟均建設有(yǒu)數據流動的白名(míng)單機制^[30-32]，通過美國(guó)歐盟的充分(fēn)性認定的國(guó)家或地區(qū)的數據可(kě)以跨境自由流動，這種方式是構建和促進數據跨境流動的主要舉措。建議我國(guó)建立多(duō)級化數據流動的“免簽”“免檢”方案，一是探索中(zhōng)國(guó)式充分(fēn)性認定機制，對符合充分(fēn)性認定條件的國(guó)家或地區(qū)實現較高級别的數據自由流動，企業在履行數據安(ān)全、個人信息保護義務(wù)的前提下可(kě)以數據自由跨境傳輸。亞洲地區(qū)是我國(guó)數據的主要流動地區(qū)，且我國(guó)對亞洲周邊國(guó)家或地區(qū)在互聯網、商(shāng)貿、經濟等方面發展具(jù)有(yǒu)重要影響，可(kě)以考慮優先在港、澳、台、東盟等亞洲地區(qū)試驗試點；二是完善自貿區(qū)負面清單^[12]、可(kě)自由流動一般數據清單^[11]等制度，為(wèi)符合條件的企業提供數據跨境傳輸的綠色通道；三是進一步明确基于個人同意的“一過性”少量個人信息出境的直接豁免，保證個人對數據跨境傳輸的權利，減輕企業負擔。

進一步築牢數據防禦保護屏障。一是加強對數據出境活動的跟蹤監督。一方面，鼓勵引導企業數據依法出境、合規出境；另一方面，加強對數據出境活動的閉環管理(lǐ)和跟蹤監督，對違法違規數據出境活動進行常态化檢查和懲處，有(yǒu)效保障數據跨境安(ān)全。同時要完善數據安(ān)全基礎設施的智能(néng)化升級，加強國(guó)家、企業、社會多(duō)級的技(jì )術防禦、監測、預警、應急處置能(néng)力，防範數據洩露等安(ān)全事件發生。二是完善數據跨境“流入”“流出”雙向治理(lǐ)。應在數據跨境治理(lǐ)的框架下完善數據出境與入境的雙向治理(lǐ)模式，加強對數據入境的事中(zhōng)事後管理(lǐ)，防範人工(gōng)智能(néng)數據投毒、數據污染、網絡攻擊、個人信息詐騙等數據入境導緻的網絡數據安(ān)全新(xīn)形态。三是研究對出境數據的安(ān)全“防禦”措施。近年來，美國(guó)極力打壓、遏制我國(guó)發展，對數據的“長(cháng)臂管轄”、域外管轄情況頻發，我國(guó)企業數據出境後缺乏保護，影響企業出境經商(shāng)的信心。相較于個人信息保護的國(guó)内法治建設，中(zhōng)國(guó)數據跨境流動的涉外法律體(tǐ)系建設存在短闆^[32]。我國(guó)應依據《數據安(ān)全法》《個人信息保護法》等法律法規，通過司法解釋等方式明确我國(guó)對數據的管轄權，強調境外執法、司法機關調取數據的權限和條件，對我國(guó)企業數據在境外受到的不合理(lǐ)、不合法審查的情況研究限制提供數據清單等對等措施，強化我國(guó)數據治理(lǐ)主動權，對我國(guó)出境數據形成安(ān)全屏障。同時，提高企業數據安(ān)全的意識，鼓勵數據處理(lǐ)者和數據接收方在法律框架下，簽訂數據安(ān)全和保護方面的專門合同，明确約定雙方數據安(ān)全和個人信息保護的責任義務(wù)，不斷壓實雙方責任。

結語

當前，全球數字經濟蓬勃發展的浪潮下，世界各國(guó)早已意識到數據資源的重要性，數據跨境治理(lǐ)成為(wèi)各國(guó)掌握、控制、利用(yòng)數據促進經濟發展、保障國(guó)家進步的關鍵。數據跨境治理(lǐ)的實質(zhì)乃是各個國(guó)家如何在“流動”和“安(ān)全”之間尋求契合自身發展的平衡點，這就造成了國(guó)家之間的博弈，并引發規則和管制的沖突^[33]。數據的自由流動有(yǒu)利于經濟發展但對數據缺乏足夠的控制會帶來安(ān)全風險，而數據的本地化存儲有(yǒu)利于對數據的控制但會對外資外貿經商(shāng)營商(shāng)造成阻礙進而影響經濟發展。作(zuò)為(wèi)世界第二大經濟體(tǐ)，我國(guó)在認識到取得的成績和優勢的同時，更應充分(fēn)認清我國(guó)仍為(wèi)世界上最大發展中(zhōng)國(guó)家的現實，與美國(guó)相比經濟、科(kē)技(jì )等各方面仍存在一定差距，要堅持統籌安(ān)全與發展的關系，做好數據跨境流動和本地化存儲的動态平衡，通過更加系統的、長(cháng)期的數據跨境治理(lǐ)戰略，不斷推動世界數據治理(lǐ)格局的多(duō)極化發展。